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Il 1 giugno è stata ascoltato, nell’ambito del processo Mafia Capitale, il prefetto Marilisa Magno attuale Prefetto di Potenza, all’epoca dell’indagine Presidente della Commissione di accesso. Il teste ha deposto sull’azienda municipalizzata dei rifiuti AMA, argomento trattato nella relazione  della Commissione alle pagine 542- 591.

Come società di natura privatistica Ama spa nasce nell’agosto del 2000 sotto la sindacatura di Francesco Rutelli, ed ha come unico azionista il Comune di Roma. In base alla normativa dell’art. 113 del TUEL ex dl n.267/2000 il modello di affidamento del servizio da essa configurato viene denominato in house providing, letteralmente affidamento in proprio.

L’articolo 113 raccoglie una serie di pronunciamenti della giurisprudenza comunitaria in base alla quale l’ente locale può concedere in gestione un servizio pubblico da esso partecipato ad un privato, senza procedere ad una gara ad evidenza pubblica, tramite affidamento diretto.

Ciò può avvenire a patto che vengano rispettati determinati requisiti. In particolare la maggior parte delle attività svolte dalla società in house devono essere effettuate per conto della controllante, che nel caso di Ama è il Comune; secondariamente il gestore deve essere sottoposto ad un controllo analogo da parte dell’ente per conto del quale sta gestendo il servizio, sempre il Comune, laddove con tale espressione si intende un controllo che risulti nella sostanza uguale a quello che l’ente pubblico eserciterebbe nel caso in cui gestisse il servizio direttamente.

Il rapporto tra il Comune e la municipalizzata dei rifiuti investe le principali macro aree di gestione nelle quali viene suddivisa AMA, che sono: la gestione dell’intero ciclo dei rifiuti; quella ordinaria delle aree cimiteriali; ed infine tutta una serie di servizi e attività residuali quali il decoro urbano e la pulizia delle strade. A partire dal 2003 questi rapporti sono stati regolati attraverso contratti di servizio.

Limitatamente alla gestione dei rifiuti urbani, dal 2003 al 2005 tra Comune ed Ama  è stato sottoscritto un contratto triennale approvato sia dal consiglio di amministrazione di Ama che dalla Giunta comunale; questo prevede che tutti i costi di gestione del servizio debbano essere coperti dalla tariffa dei rifiuti solidi urbani (Tarsu): e ciò in quanto Ama viene delegata dal Comune anche alla riscossione della tariffa.

Lo stesso contratto iniziale prevedeva che alla sua scadenza si procedesse ad un nuovo rinnovo contrattuale. Cosa che non è mai avvenuta, poiché da ciò che risulta si è arrivati dal 2005, anno di scadenza del primo contratto, sino al 2014, attraverso una serie di proroghe.


La relazione del servizio ispettivo della Ragioneria

La Commissione prefettizia ha avuto accesso alla relazione del servizio ispettivo della Ragioneria dello Stato, e proprio da essa è emerso come la procedura di proroga seguita dal Comune sia stata abbondantemente censurata in quanto la società in house, proprio perché partecipata al 100% dall’ente locale, deve sottostare a determinati requisiti di pubblicità e trasparenza.

Esattamente come se si trattasse di un’amministrazione locale. In particolare tali requisiti riguardano il divieto di proroga dei contratti, l’adozione di precisi requisiti per il controllo, oltre ad una serie di procedure relative all’adozione di incarichi.

Di particolare interesse è la descrizione dei rapporti tra Ama e Roma Multiservizi spa, la società partecipata al 51% da Ama, e per il restante 49% dalle cooperative Manutencoop Facility Management spa e La Veneta Servizi spa.

I rapporti tra il Comune e l’azienda dei rifiuti vengono regolati attraverso contratti di servizio, sia per quel che riguarda la gestione dei rifiuti che per quanto attiene invece la gestione dei servizi cimiteriali. Il rapporto diretto è in prevalenza legato all’attività di controllo, che secondo il TUEL dovrebbe consistere in un controllo analogo.Tale attività di verifica investe sia i vari dipartimenti che la gestione amministrativa.

Il Comune di Roma aveva inoltra adottato uno specifico regolamento nel quale era previsto il controllo sulle sue partecipate.

In realtà sia il contratto di servizio relativo ai rifiuti che quello riguardante il servizi cimiteriali prevedono l’affidamento dell’attività di controllo ad un organismo esterno. Si tratta in particolare della Commissione di Controllo e di Vigilanza composta da cinque membri che possono essere anche esterni all’amministrazione, ed il cui onere grava su Ama.

Si tratta nella fattispecie di un Presidente, designato dal Comune, da due rappresentanti designati sempre dal Comune, ai quali se ne aggiungono altri due designati da Ama.

La Commissione viene affiancata da un organismo tecnico, che può anche essere individuato attraverso il ricorso a società esterne mediante gara ad evidenza pubblica. Anche questo organo tecnico è previsto dal contratto di servizio.

Dato che per legge la tariffa dei rifiuti deve coprire il 100% del costo del servizio, in essa rientra dunque anche l’attività esternalizzata di controllo.

Dal quadro appena descritto appare evidente come vi sia un evidente conflitto di competenza in capo all’organo di controllo, essendo due dei suoi membri nominati in quota Ama. Da ciò deriva come, secondo tale schema, in una specie di ossimoro controllore e controllato coincidano.


Panzironi e il cumulo di cariche

Un’ altra anomalia riscontrata dalla Commissione di accesso è stata quella della cumulazione delle cariche in capo all’ex amministratore delegato Franco Panzironi.

Lo statuto dell’azienda prevede quali organi societari un presidente, un amministratore delegato ed un consiglio di amministrazione, ai quali viene affidata la gestione dell’azienda.

In origine il cda era composto da cinque membri. In molti casi è accaduto che l’ad ricoprisse anche le deleghe di dirigente interno alla struttura, sulla base di un contratto a tempo determinato con scadenza corrispondente al termine del mandato del cda.  Dunque è stata riscontrata la coincidenza, in capo alla stessa persona, di una nomina di tipo politico, quella di ad, e di una di tipo tecnico-operativo, ovvero quella di direttore generale.

Anche in questo caso la relazione della Commissione ispettiva della Ragioneria dello stato ha censurato tale pratica dell’azienda. Primo perché vi è una eccessiva concentrazione delle funzioni di indirizzo politico in capo ad un soggetto già investito dei compiti gestionali della società.

Secondo poi, in quanto la procedura di nomina di un ulteriore dirigente, al di fuori della pianta organica, contrasta con quelli che sono i principi di un’azienda che, ancorché costituita come spa, gestisce risorse pubbliche e deve dunque sottostare alle regole previste per gli organismi pubblici: rispetto della pianta organica, nomina della dirigenza e attribuzione degli incarichi secondo i criteri previsti dall’art. 35 TU 165/2001, ovvero rispetto dei principi della trasparenza e della pubblicità sia nel caso di nomina di dirigenti che di attribuzione di incarichi.

Nel periodo in cui Panzironi è stato ad di Ama, dal 2009 al 2011, questi ha ricoperto anche la carica di presidente della controllata Roma Multiservizi spa.

In precedenza egli aveva ricoperto anche quella di presidente del cda di Ama.

Nel corso dell’assemblea ordinaria dei soci di Ama del settembre 2012, a seguito delle dimissioni di Panzironi viene stabilito di eliminare la figura dell’amministratore delegato e di istituire quella di direttore generale. Nell’agosto del 2011 il ruolo di Panzironi viene assunto da Salvatore Cappello, attraverso un incarico a tempo determinato.

Cappello resta in carica circa un anno e viene sostituito, nel settembre 2012, da Giovanna Giuseppina Anelli, che ricopriva sempre all’interno di Ama l’incarico di direttore amministrativo. Anelli diviene direttore generale con le deleghe di amministratore delegato. Nell’aprile del 2013 Giovanni Fiscon viene nominato nuovo direttore generale di Ama spa. Sia Anelli che Fiscon vengono nominati direttore generale, provenendo entrambe dall’organico di Ama. E questo perché la normativa vieta espressamente la nomina di dipendenti interni alla carica di amministratore delegato.

Non esiste invece una norma che ponga il divieto esplicito di nominare direttore generale un dipendente della società, anche se questo viene in seguito fornito delle deleghe per poter operare come amministratore delegato. Chè è esattamente ciò che è avvenuto alla Anelli.

Anche in questo caso la commissione ispettiva della Ragioneria generale ha censurato la procedura in oggetto la quale, pur non essendo espressamente illegale, non rispetta quei canoni di trasparenza, di pubblicità ed imparzialità previsti per una spa a capitale interamente pubblico cui è stata affidata direttamente la gestione del servizio di raccolta dei rifiuti urbani.


Amministrazione straordinaria e temporanea per le coop Edera, Cosp e Formula Ambiente

A seguito delle emergenze relative alle gare esaminate, secondo le ipotesi prospettate dalla Procura di Roma nell’inchiesta Mafia Capitale sarebbero state turbate in particolare le procedure n.18/2011 e la n.30/2013.

A tale proposito su richiesta del presidente dell’Autorità Anticorruzione (Anac) Raffaele Cantone, il Prefetto ha adottato nei confronti della società cooperativa Edera, verso la quale era stata anche emessa un’interdittiva antimafia, e del consorzio di cooperative CNS del quale facevano parte  le due società cooperative che si erano aggiudicate gli appalti di Ama spa n.18/2011 e 30/2013 (rispettivamente 29 giugno, COSP e Formula Ambiente), due provvedimenti di temporanea e straordinaria gestione.

In base all’art. 32 del dl n.90/2014 il provvedimento di amministrazione straordinaria e temporanea emesso nei confronti di un’impresa coinvolta in reati di grave entità, prevede che l’amministrazione dell’impresa stessa venga affidata a degli amministratori nominati attraverso lo stesso provvedimento.

Nella fattispecie gli organi di gestione ordinaria delle cooperative venivano sospesi e la gestione veniva affidata ad amministratori appositamente nominati col compito di portare a termine l’appalto vinto attraverso le gare che, secondo l’ipotesi accusatoria, sarebbero state turbate.


Gli affidamenti a Roma Multiservizi spa

Come è stato già detto Multiservizi è una società partecipata da AMA spa e quindi indirettamente dall’Amministrazione capitolina. L’esame della Commissione d’accesso ha consentito di fare emergere una serie di irregolarità relative ad appalti affidati dall’Amministrazione capitolina alla partecipata in oggetto. Si tratta di irregolarità che per la loro gravità sono sintomatiche di un condizionamento da parte del sodalizio criminale imputato nel processo in corso a Mafia Capitale.

L’ex amministratore delegati di AMA spa Franco Panzironi è stato sia consigliere di amministrazione (dal 20/07/09 al 3/10/13) che presidente del cda (dal 20/07/11) di Multiservizi, e questo anche dopo essere decaduto dalla carica di ad di AMA, il 13/09/11.

Il primo appalto finito sotto la lente della Commissione è rappresentato dalla proroga dell’affidamento del servizio in favore della Global Service, relativamente al periodo 2013-14, segnalata in precedenza anche dagli ispettori del Ministero dell’Economia e delle Finanze.

Si tratta in particolare del servizio relativo ad una serie di attività tra le quali la pulizia interna ed esterna delle scuole, la sorveglianza, la custodia, il ripristino e la piccola manutenzione, il facchinaggio, la fornitura di materiali di consumo per scuole, la manutenzione ordinaria e straordinaria delle aree verdi nelle scuole e negli asili nido, l’assistenza al trasporto scolastico degli alunni, il servizio di integrazione del servizio di refezione negli asili nido ed il servizio di rilevazione presenze utenti presso le strutture educative e scolastiche.

Gli ispettori hanno anche contestato la regolarità dell’affidamento originario, secondo loro avvenuto “in palese contrasto con il contesto normativo vigente e con modalità ben poco trasparenti”.

Dunque essendo l’appalto in oggetto stato affidato originariamente in epoca antecedente al periodo preso in esame dalla Commissione (2008-2014), l’attenzione su di esso verrà limitata alla sola proroga, avvenuta in un’epoca in cui Panzironi ricopriva la carica di consigliere di amministrazione di Multiservizi.

Alla scadenza del contratto di appalto, avvenuta in data 31/07/13, la direzione competente dell’Ente anziché procedere con l’indizione di una nuova gara concedeva la proroga del servizio sino al 31/07/14, attraverso la determina n.2009 del 5/08/13, con il compenso individuato dalla somma di 52.000.000 di euro.

Il dirigente che concedeva la proroga era il dr. Antonio Pizzolla, che nel periodo in oggetto ricopriva la carica di direttore della Direzione di organizzazione, struttura inquadrata all’interno del Dipartimento Risorse Umane.


Un compenso sproporzionato

Nella relazione con cui viene contestata tale proroga,  tra le varie motivazioni indicate dagli ispettori del MEF, oltre a quelle generali e specifiche, vengono  evidenziati l’importo del contratto e la sua durata di un solo anno.

Per dare l’idea delle grandezze in campo, l’affidamento originario avvenuto con la determina n.1953 del 26/06/08 prevedeva un compenso di 29.294.918, 77 euro più IVA, a cui bisognava poi aggiungere anche il costo del servizio di manutenzione del verde negli asili nido (concesso con determina n.513 del 9/03/10), il cui importo era di 298.500 euro più IVA.

Dunque il compenso previsto dal contratto originario della durata di cinque anni era di euro 29.593.418, 77 più IVA, con una differenza rispetto alla proroga pari a 13.381.787, 84 più IVA, circa un terzo del compenso richiesto e un incremento dei costi del 30%.

Tale differenza dì costo non viene peraltro giustificata in alcun modo.

Roma Multiservizi aveva già ricevuto in affidamento il servizio in questione nel periodo 1/01/05 31/12/07, per un compenso pari a 105.002.466, 40 euro. Anche in quell’occasione l’affidamento avvenne in via diretta, senza gara.

In ultimo va rilevato come i soci di Ama spa (51%) in Multiservizi siano tutti soggetti privati. Si tratta in particolare di Manutencoop Facility Management spa (45,47%) e di La Veneta Servizi spa (3,53%). Trattandosi di due soggetti privati, non è possibile considerare rispettato quel requisito del controllo analogo che, assieme all’altro dell’attività prevalente per conto dell’affidatario, costituisce in base al TUEL la condizione essenziale per poter procedere all’affidamento diretto senza gara.


 Le attività di decoro urbano

Un’altra vicenda che ha attirato l’attenzione della Commissione d’accesso è quella delle fatture relative all’attività di decoro urbano. Nel corso della sua audizione il dott. Gaetano Altamura ha riferito di fatture relative all’attività di decoro urbano, nell’ambito del Dipartimento Tutela Ambiente,  per un importo complessivo di 2.209.460 euro.

Tra i documenti acquisiti dalla commissione e relativi alla vicenda in esame, vi è un carteggio tra Altamura e la Multiservizi nel quale il dirigente del Dipartimento Ambiente, esaminate le fatture, nega l’esistenza dei presupposti per procedere alla loro liquidazione (mancanza di impegno, atto di affidamento e convenzione); la nota in questione viene inviata per conoscenza al Ragioniere Generale ed al responsabile del servizio.

La risposta gli arriva dall’Ufficio Affari Legali della società, nella quale lo scrivente chiarisce che i servizi ai quali si fa riferimento nelle fatture riguardano un’attività svolta fino al 30/06/13 e proseguita per servizi non fatturati, per un importo pari a 730.400 euro.

La replica di Altamura, girata sempre per conoscenza al Ragioniere Generale, oltre che al Gabinetto del Sindaco ed alla Polizia locale, conferma che negli archivi dei vari Dipartimenti dell’Amministrazione non è stato individuato alcun atto che possa costituire fonte di obbligazione nei confronti della Multiservice. Questo mancato riconoscimento del debito darà luogo all’impossibilità di avviare la procedura di riconoscimento del debito fuori bilancio. In seguito Multiservizi invierà altre fatture le quali verranno respinte da Altamura con le stesse spiegazioni.

Dunque, ricapitolando, la Commissione di accesso, esaminando i documenti, ha scoperto che a seguito della richiesta del saldo delle fatture da parte di Roma Multiservizi, emergeva l’assenza di un contratto o di una convenzione in grado di impegnare formalmente l’Amministrazione di Roma Capitale nei suoi confronti; e ciò nonostante, i dipendenti della cooperativa in questione avrebbero continuato a fornire le prestazioni oggetto del contratto di appalto scaduto il 31/12/12, fino al mese di settembre 2013, periodo che corrispondeva, per altro, con la scadenza della presidenza Panzironi.

Dunque, visto che non sono stati riscontrati elementi in grado di dimostrare come il comportamento di Roma Multiservizi nascondesse un richiesta di utilità da parte del sodalizio indagato in Mafia Capitale, nè tanto meno il tentativo di ottenere il corrispettivo dei servizi prestati attraverso il riconoscimento del debito fuori bilancio, si è giunti alla conclusione secondo la quale si sarebbe trattato in apparenza di una proroga mascherata del servizio derivante da semplice mala gestione. (cm)

  

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