campidoglio

 

Come le tracce su un terreno cedevole sono rivelatrici di un passaggio frequente, così le numerose irregolarità degli atti amministrativi posti in essere da dirigenti corrotti per soddisfare gli appetiti economici del sodalizio indagato dall’inchiesta Mondo di Mezzo, rivelano quelle aeree dell’amministrazione capitolina sulle quali Carminati e Buzzi riuscivano a concentrare ingenti risorse economiche. Risorse che venivano poi drenate verso quelle coop. sociali di volta in volta scelte, attraverso un cartello in grado di controllare il mercato dei servizi sociali, limitando di fatto l’ingresso di nuovi operatori.

Una delle aree dell’amministrazione capitolina su cui sono state riscontrate una quantità di irregolarità superiori alla media è stata quella di competenza del Dipartimeno delle Politche Sociali.

Scopo della Commissione di accesso è stato quello di accertare se vi fossero e fino a che punto “interferenze sull’azione amministrativa del Dipartimento – che il sodalizio criminale facente capo a Massimo Carminati ha potuto esplicare durante il mandato del Sindaco Gianni Alemanno e delle quali danno puntualmente conto l’ordinanza “Mondo di Mezzo” e le collegate informative del ROS” anche nel corso della consiliatura afferente al nuovo Sindaco Ignazio Marino.

Dunque, nel tentativo di verificare una discontinuità rispetto alla gestione  amministrativa posta in essere sotto la consiliatura dell’ex sindaco Gianni Alemanno, l’indagine si è incentrata sulla ricerca di un’ irregolarità amministrativa sistematica, rivelatrice di un condizionamento dell’amministrazione.

L’ingresso della giunta Marino aveva portato la nomina di nuovi dirigenti apicali in capo a tutti i Dipartimenti dell’amministrazione, ed era fondamentale per la Commissione cercare di capire se il turn over operato sui vertici fosse stato sufficiente ad interrompere quel condizionamento riscontrato nella precedente gestione.

Negli atti amministrativi irregolari posti sotto esame, il quadro che ne è venuto fuori è rappresentato da un uso sproporzionato dello strumento della proroga in relazione all’affidamento di servizi di vario tipo.

In nessun altro dipartimento è stato fatto un uso così ampio e generalizzato di tale strumento.

Nell’aula bunker di Rebibbia, il dirigente della Ragioneria Generale Massimiliano Bardani parla di un “abnorme utilizzo di proroghe di affidamenti per la gestione dei più diversi servizi“.

Tutto ciò costituisce una grave anomalia, poiché l’ordinamento, al di fuori di casi eccezionali, considera illegittimo il ricorso alla proroga. Nel caso in ispecie poi, esso assume una dimensione quantitativa rivelatrice di una patologia.

La Commissione ha esaminato – si legge a pagina 285 della relazione della Commisssione prefettizia – le modalità con cui il Dipartimento ha affidato e gestito gli appalti concernenti l’erogazione dei sevizi sociali di propria competenza, soffermandosi in particolare sul periodo successivo all’insediamento della giunta del Sindaco Ignazio Marino, ossia dal 15.06.13 fino al 31.12.14“.


L’analisi delle determine approvate nel 2014

Sono stati selezionati alcuni atti di affidamento relativi ai settori di competenza del Dipartimento in esame, in relazione ai quali le indagini del ROS avevano accertato un’ influenza determinante da parte del sodalizio incriminato.

Oltre alle determine è stata posta sotto esame anche la struttura di vertice del Dipartimento in oggetto, al fine di verificare se vi fossero elementi di continuità rispetto alla precedente amministrazione.

Nel periodo interessato dall’ispezione è stato registrato un avvicendamento  al vertice che, a partire dal 13.06.13, è stato affidato alla dott.ssa Gabriella Acerbi, subentrata ad Angelo Scozzafava, e di seguito, a partire dal 2.11.13, alla dott.ssa Isabella Cozza.

Nel solo 2014, l’anno preso in esame dalla Commissione, il Dipartimento delle Politiche Sociali ha adottato complessivamente 869 determine di impegno, per un valore complessivo di 124.164.124, 95 euro, secondo quanto risulta dall’elenco apposito fornito dal Segretariato generale.

Di queste determine, ben 592 consistono in proroghe di affidamenti in essere, con impegni per 43.690.105, 81 euro. A queste vanno poi aggiunte altre 146 determinazioni che hanno dato luogo ad affidamenti diretti tout court, per un valore complessivo di 44.916.665 euro.

Dunque, tirando le somme, su un totale di 869 determine, ben 738 pari ad oltre tre quarti delle determine adottate in tutto il 2014, hanno riguardato affidamenti di servizi senza gara, per un valore complessivo di 88.606.770, 81 euro, pari ad oltre i due terzi del budget speso dal Dipartimento in questione nell’anno esaminato.


L’ordinamento sul ricorso alla proroga

L’articolo n.23 della legge n.62/2004, la legge comunitaria per il 2005, stabilisce il divieto di proroga per i contratti di appalto in essere, sia per quelli scaduti che per quelli in scadenza.

Esiste inoltre una sentenza del Consiglio di Stato del 2006 che rafforza tale norma da un punto di vista amministrativo, creando un’ univoca giurisprudenza in tal senso. Dunque la giurisprudenza è talmente assodata che la stessa giurisprudenza contabile ha ipotizzato, in presenza dei vari elementi in cui si sustanzia l’elemento soggettivo essenziale, l’ipotesi di danno erariale in corrispondenza dell’adozione di una proroga.

Una delle poche ipotesi che consente il ricorso a tale strumento, per un periodo non superiore ai sei mesi, è quello rappresentato dalle more di una procedura di individuazione di un nuovo soggetto gestore tramite gara.

In tale eventualità è consentito il ricorso alla proroga, nei confronti del gestore uscente del servizio la cui gestione è stata messa a gara.

Oltre alle controindicazioni di ordine normativo, ve ne sono anche di tipo mercatistico. La proroga rappresenta in realtà un affidamento diretto mascherato, ed in quanto tale è contraria ai principi di imparzialità e di concorrenzialità. Se a monte della proroga c’è una gara, i soggetti economici che vi hanno partecipato fanno fede su di un certo importo di riferimento e soprattutto su di una durata certa e definita della stessa. Per rispetto del principio del par condicio, o se si preferisce della parità di trattamento degli operatori di mercato, è necessario che tutti gli attori abbiano accesso alle stesse informazioni.

Con la proroga la stazione appaltante procede ad una modifica unilaterale della durata del contratto, attuando in tal modo un’alterazione delle informazioni iniziali a conoscenza degli operatori che parteciparono alla gara stessa.

Vi sono infine motivazioni relative al criterio dell’economicità che vanno contro lo strumento della proroga. Questo non considera infatti la possibilità che i prezzi possano variare (ridotti) nel corso del periodo di durata dell’affidamento. In ogni caso la consolidazione delle posizioni che si attua attraverso la proroga determina una condizione di svantaggio per gli altri operatori di mercato, costituita dalla chiusura del mercato e quindi della non contendibilità dello stesso. Gli operatori esterni, che potrebbero essere in grado di offrire prezzi più bassi o servizi migliori a parità di prezzo, vengono di fatto scoraggiati, determinando una violazione fondamentale del principio della concorrenzialità, rappresentata dalla uguale accessibilità al mercato.

Si vengono dunque a creare in tal modo fenomeni monopolistici od oligopolistici.


Focus sull’amministrazione

La Commissione di accesso ha passato sotto esame le figure apicali relative a quelle aree dell’amministrazione capitolina nelle quai sono state riscontrate il maggior numero di anomalie amministrative. In particolare sono stati messi sotto esame i capi di diversi dipartimenti, tra cui anche il Dipartimento delle Politche Sociali.

Qui l’esame ha riguardato nel dettaglio la sostituzione del dirigente apicale Gabriella Acerbi, nominata durante l’ultima fase della giunta Alemanno ma poco gradita dal sodalizio criminale, con il dirigente Isabella Cozza, avvenuta il 2 novembre 2013 durante la giunta Marino.

Se in generale nella sua analisi la Commissione ha concluso di non avere apprezzato, nel passaggio da un’amministrazione all’altra, sostanziali segnali di discontinuità in relazione alle irregolarità amministrative riscontrate, è anche vero che nel campo del minori non accompagnati la Acerbi ha introdotto alcuni elementi di difformità rispetto ai suoi predecessori. Se da una parte Acerbi ha fatto anche lei ricorso all’istituto della proroga rinnovando tutti gli affidamenti effettuati dalla precedente gestione, essa ha anche introdotto un fattore di difformità costituito dall’abbattimento della tariffa pro die pro capite. Tale abbattimento era stato infatti da lei posto quale condizione per il rinnovo del contratto ai gestori uscenti dei centri di accoglienza per i minori non accompagnati (Misna).


I campi di accoglienza per rom, sinti e caminanti

Data la numerosita’ dei campi rom presenti sull’area di Roma e data l’elevato numero degli enti che si occupano della loro gestione, la Commissione di accesso ha esaminato esclusivamente il Campo di Castel Romano, pur avendo messo in luce alcune pratiche irregolari adottate in tutti i campi attualmente esistenti.

Il campo attrezzato di Castel Romano è stato affidato nel 2005 alla Eriches 29; a partire dall’anno successivo la gestione è sempre stata riconfermata in capo allo stesso gestore sulla base di una proroga.

In particolare nella Relazione della Commissione si legge: “L’affidamento relativo alla gestione ordinaria dei villaggi si regge sui un sistematico ricorso a proroghe al più trimestrali, spesso di mese in mese“.

Oltre a tale anomalia diciamo così diffusa, sono state riscontrate in questo caso specifico anche alcune anomali tipiche, a partire dalla proprietà del terreno. Castel Romano è suddiviso in quattro lotti: K, M, D ed F, ciascuno dei quali ospita una diversa etnia. Mentre i campi M e D, i primi ad essere costruiti, sono stati edificati su di un terreno di proprietà del Comune di Roma, il campo K è stato costruito su di un terreno privato, di proprietà delle Sial Service Immobiliare srl, società che fa parte dell’ ATI con capofila Eriches 29 che lo ha in gestione. Il campo F, l’ultimo nato, e’ anch’esso privato, ed appartiene in quote eguali a Buzzi e Carminati. Questi lo affittano al Comune ad un canone mensile di 8.100 euro. Tale differenza di gestione risale all’amministrazione Alemanno, ed è sancita da due distinte determine dirigenziali: una relativa ai campi K, D e M, ed una afferente al campo F.

Un’altra anomalia specifica del campo F ha a che fare con la sua procedura di approvazione contabile: la dirigente che aveva vistato la determina aveva più volte sollevato perplessità in merito all’incongruità del corrispettivo previsto, ritenuto eccessivamente oneroso. Il costo di gestione complessivo del campo risultava essere per il 2014 pari a 1.451.824, 20 euro. In effetti, a seguito di accertamenti, emergeva come il numero delle presenze stimate nel campo F, fosse notevolmente superiore rispetto alle presenze effettive che soggiornavano sul campo stesso. Ciò derivava dal fatto che le determine di approvazione del campo consentivano al gestore di avere un discreto margine di autonomia in relazione alla determinazione del numero delle presenze.

Dall’analisi di mercato effettuata dalla Commissione è emerso inoltre come la gestione dei campi rom fosse stata affidata prevalentemente ad imprese afferenti a due distinti gruppi imprenditoriali: quello relativo all’Arciconfraternita, ovvero al consorzio di cooperative La Cascina, e quello relativo al gruppo Eriches 29, ovvero a Buzzi e soci.

Oltre ad una sostanziale chiusura del mercato, la Commissione riscontrava anche in questo caso uno sproporzionato ricorso allo strumento della proroga in fase di rinnovo del contratto di gestione.


Centri di accoglienza per minori (Misna)

Il flusso eccezionale di immigrati e richiedenti asilo che raggiungeva le coste del nostro Paese a partire del gennaio 2011 (lo stato di emergenza veniva dichiarato con DPCM 12/02/11), era composto in piccola parte anche da minori non accompagnati, in relazione ai quali la normativa vigente prevede l’obbligo di intervento da parte dell’amministrazione centrale.

Anche in questo caso la pratica della proroga dell’affidamento in capo ai gestori dei centri di accoglienza, rappresenta la regola.

Si legge nella Relazione della Commissione: “La sostanziale prosecuzione fino a tutto il 2014 di affidamenti già avviati in precedenza si riscontra, tuttavia, soprattutto nella gestione del servizio di accoglienza dei minori stranieri non accompagnati (MiSNA), probabilmente una delle voci economicamente più interessanti per le cooperative operanti ne settore“.

Con l’esplosione dell’emergenza Nord Africa “un consistente flusso di minori non accompagnati – si legge nella relazione di accesso – veniva convogliato verso le strutture appartenenti agli organismi gestori che abitualmente operavano con l’amministrazione capitolina, ossia Domus Caritatis, Eriches 29, Inopera, Un Sorriso ed Eta Beta“.

L’emergenza Nord Africa cessa formalmente il 28/12/12 (dec.prot. civ. n.033)

con il rientro della competenza in capo al Ministero dell’Interno, ed il conseguente convogliamento del flusso di minori all’interno del “circuito ordinario”.

Un altra caratteristica di questa area amministrativa è costituita dal costante ricorso a procedure di spesa “fuori bilancio”. Normalmente, secondo quanto previsto dalla normativa contenuta nel TUOEL, ogni spesa inserita nei bilanci degli enti locali deve sempre essere prevista dal bilancio di previsione, e deve quindi avere sempre un apposito capitolo di bilancio con una sua copertura.

Solo in casi eccezionali la normativa prevede la possibilità di effettuare spese fuori bilancio, ma solo in situazioni non prevedibili; in tal caso è prevista dal TUOEL la procedura del riconoscimento del debito fuori bilancio.

La valutazione del volume di affari generato dalla gestione dei flussi di minori non accompagnati viene ricavato attraverso la delibera n.120 dell’Assemblea Capitolina, con la quale viene riconosciuto il debito fuori bilancio maturato nei confronti dei gestori dei centri di accoglienza Misna, in relazione al primo semestre 2013, pari a 11.293.052,75 euro, ripartiti tra i seguenti gestori:

Domus Caritatis €  4.673.040,75

Eriches 29            2.663.543,16

In Opera               1.683.834,75

Un Sorriso            1.219.230,00

Eta Beta               1.053.504,00

TOTALE                11.293.052,75

Come abbiamo visto il secondo semestre 2013, con l’ingresso del dirigente apicale dott.ssa Acerbi e l’adozione della pratica del rinnovo dei contratti di gestione condizionato dalla tagliola, il Dipartimento Politiche Sociali da essa diretto introduce la riduzione dei compensi pro die pro capite per i gestori dei centri Misna. In questa fase si registra il passaggio dalla tariffa di 69, 75 a quella di 49, 40 euro pro die pro capite.

Tutti gli affidamenti in essere a quella data vengono prorogati; e sarà lo stesso anche per il 2014.

In conseguenza di ciò i compensi dei vari gestori diventeranno:

Domus Caritatis      2.417.537,20

Eriches 29                1.526.707,00

In Opera                     862.030,00

Un sorriso                   725.834, 20

Eta Beta                     636.272,00

TOTALE                  € 2.168.380,40


Il sistema di accoglienza dei richiedenti asilo e rifugiati (SPRAR)

Nel sistema SPRAR un ruolo centrale viene svolto dagli enti locali, i quali interagiscono da una parte con il Ministero dell’Interno e dall’altro con operatori economici; questi ultimi propongono progetti di accoglienza che devono essere approvati dal Ministero stesso.

Nell’inchiesta Mondo di Mezzo è emerso come tale sistema fosse in mano ad un cartello di operatori, in particolare ad un oligopolio tra i qual i principali erano, ancora una volta, le coop. sociali afferenti alla Eriches 29, cioè a Salvatore Buzzi, e le coop doc. afferenti al consorzio La Cascina, da poco fusosi con l’Arciconfraternita del SS Trifone, ed in relazione al quale il principale rappresentante era Tiziano Zuccolo. Dall’attività di indagine è emersa l’esistenza di un accordo spartitorio tra questi due soggetti, in base al quale tutto i rifugiati e richiedenti asilo che l’Associazione dei Comuni (ANCI) assegnava al Comune di Roma, venivano spartiti secondo la regola del 50-50.

Questo sistema oligopolistico, basato su di un cartello e sullo scambio di favori tra imprese amiche, si fonda sulla figura fondamentale di Luca Odevaine. Odevaine, ex responsabile della Polizia Provinciale, sedeva al Tavolo di Coordinamento Nazionale sull’accoglienza per i richiedenti e titolari di protezione civile, presso il Ministero dell’Interno. Compito di tale tavolo era quello di ripartire i flussi di immigrati tra i vari comuni e le regioni.

In tale posizione Odevaine era in grado, come afferma lui stesso in un’intercettazione tratta dal suo ufficio presso la fondazione Integraziome, di orientare i flussi di immigrati verso taluni centri di accoglienza, già esistenti o da costituire, in favore di persone che gli mostravano una certa “riconoscenza”. Tale modus operandi è stato definito dagli inquirenti “il sistema Odevaine”.

Il compito della Commissione di accesso è stato quello di verificare se le connivenze istituzionali verificate dall’inchiesta Mondo di Mezzo e di cui il sodalizio criminale guidato da Carminati si era avvalso durante la consiliatura Alemanno, esistevano ancora, ed in particolare se si ripetevano anche durante la consiliatura di Ignazio Marino. La Commissione ha accertato una sostanziale continuità tra l’amministrazione Alemanno e quella Marino, continuità che siconcretizzava attraverso il rinnovo del servizio di gestione dei centri di accoglienza destinati a cittadini stranieri immigrati, richiedenti protezione internazionale, rifugiati, protetti sussidiari e umanitari. “Il sistema è stato costruito – si legge sulla Relazione della Commissione – nel 2010 sulla base di un percorso selettivo avviato con un avviso pubblico (det. n. 3921 del 14/09/10) e chiusosi con gli affidamenti annuali per il periodo 1/11/10- 31/10/11 (det. n. 4632 del 28/10/10); tali affidamenti sono stati prorogati senza soluzione di continuità fino la 2014 “. “Le proroghe cessano il 28/02/14 per alcuni dei centri di accoglienza – prosegue ancora la Relazione – che vengono assorbiti nel nuovo sistema SPRAR 2014-2016” fra questi il Centro Baobab (ex Via Pollenza 2) del consorzio Eriches 29, mentre dil centro Casa Nur (ex via Pollenza 4) ATI con capofila Formula Sociale e Impegno per la Promozione, cessa il 30706/14.

I seguenti centri vedono la proroga almeno fino al dicembre 2014:

Via Domenico n.65, 115 utenti, € 307.912,50 (ATI Casa della Solidarietà e Domus Caritatis);

Centro Baobab (via Cupa n.1) – 60 utenti – € 122.460, 20 (Eriches 29)

Via Verzuolo n.1 – 50 utenti – € 149.175, 00 (ACISEL);

Via Casalotti snc – 50 utenti – € 149.175, 00 (ACISEL).

Un discorso a parte meritano i centri di accoglienza afferenti alla persona di Tiziano Zuccolo, vale a dire il centro di Via Scorticabove n.151-153, del Consorzio Casa della Solidarietà, affidato dal comune con det. n.4622 del 4/12/07 per il solo 2008, e prorogato fino al 2014, per un impegno pro die di

€ 1.432, 80.

Analoga catena di proroghe veniva riscontrata nel centri di accoglienza della Domus Caritatis di via di Pietralata n.1 e di via Serra San Bruno, affidati in gestione inizialmente attraverso una convenzione, per un pro die pro capite di 19,76 euro. Occorre citare quindi il centro Polifunzionale di via di Boccea, soprannominato Enea, gestito dalla Domus Caritatis a partire dal 25/07/07, e prorogato fino al 2013, e di seguito dal Ministero dell’Interno per il solo 2014. La det. n.6135 del 31/12/13 ha accertato il contributo ministeriale pari a € 938.191, 32, impegnandone € 209.327, 60 per il canone di locazione mensile, e riservando il resto per i servizi offerti dai vari centri.

La proroga concessa sempre al centro Enea per il 2014, è stata affidata all’ATI con capofila Domus Caritatis, e INMP, Coop Tre Fontane e Fondazione Mondo Digitale, impegnando la cifra di € 538.677, 70.

Vi sono infine i centri di via Casilina n.1670 e di via di Passolombardo n.310, entrambe affidati direttamente a Domus Caritatis e prorogati fino al 2014 con det. n.341 del 23/01/14 per € 1.462.085 e n.499 del 31/12/14 per € 701.800, per un costo pro die pro capite pari in entrambe i casi a € 17,51. (cm)

  

  

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