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Costituita dal Prefetto Pecoraro secondo l’art.143 del TUOEL, la Commissione d’accesso aveva la finalità di verificare se vi fossero elementi rilevanti, univoci e significativi in grado di testimoniare su un’ eventuale infiltrazione da parte di un’associazione a delinquere di stampo mafioso all’interno dell’amministrazione di Roma Capitale. Dunque la verifica sull’amministrazione allora guidata dal sindaco Ignazio Marino, mirava a scoprire se vi fossero pressioni tendenti a condizionare la formazione della volontà dei suoi organi.

Componenti della commissione in esame erano il Prefetto Marilisa Magno, il viceprefetto Enza Caporale, e il dirigente della Ragioneria Generale Massimiliano Bardani.

All’indomani dell’inchiesta Mafia Capitale, il 2 dicembre 2014, dalle intercettazioni era emerso come alcuni politici di entrambe gli schieramenti, oltre ad alcuni funzionari dell’amministrazione capitolina, fossero al libro paga di Salvatore Buzzi. L’esigenza el governo era chiaramente quella di capire fino a che punto il meccanismo corruttivo  si fosse insinuato all’interno della macchina burocratica della Capitale.

Il documento principale su cui la Commissione si è basata, come su di una cartina geografica, per analizzare le condotte e gli atti amministrativi nei quali  l’attività del sodalizio si sostanziava, è stata l’ordinanza del 2 dicembre 2014; accanto a questa la Commissione ha esaminato attentamente anche la Relazione ispettiva redatta dal Ministero dell’Economia e della Ragioneria Generale dello Stato che individuava alcuni settori ed alcune macro aree di interesse. La prima, l’ordinanza, metteva in luce gli aspetti patologici dal punto di vista del diritto penale, mentre l’altra  esaminava gli aspetti anomali dal punto di vista  meramente contabile ed amministrativo. In entrambe i casi l’esame ha cercato di evidenziare gli eventuali condizionamenti che avevano o meno influenzato in maniera decisiva le scelte dell’amministrazione.

Sono state quindi messe a sistema le macroaree attenzionate dalla due relazioni,  e sono stati esaminati tutti gli affidamenti diretti effettuati in ciascuna di queste. Il passo successivo è stato quello di estendere l’analisi a procedimenti analoghi per dimensione ed oggetto, anche afferenti a periodi diversi. Di fondamentale importanza è stata la verifica di un’eventuale continuità temporale nelle condotte illecite riscontrate.

L’esame della Commissione è stato molto complesso, posto che ogni municipio acquista beni e servizi ed è quindi in grado di indire gare; allo stesso modo l’esame dei dirigenti ha richiesto uno sforzo poderoso, dato che ciascuno di essi assume decisioni non solo di tipo amministrativo, ma anche organizzativo e tecnico. Ed è stato dimostrato come in molti casi queste ultime fossero funzionali agli interessi del sodalizio indagato.

Oltre a ciò l’assenza di un’attività di programmazione da parte dei municipi ha generato una patologia che, a prescindere da qualsiasi connotato criminoso, si sostanzia in una moltiplicazione delle operazioni e dei relativi costi, oltre all’ impossibilità di poter godere di economie di scala.

Risultava così come gli elementi indicativi di un certo condizionamento della volontà dell’organo erano, ad esempio, la presenza costante secondo un copione che si ripeteva, di determinate società riconducibili a precisi soggetti che si sapeva essere vicini ad organizzazioni criminali; oppure la familiarità tra alcuni membri delle commissioni di gara con taluni soggetti di cui era risaputa l’appartenenza ad organizzazioni criminali.

Ad esempio, in relazione al Decimo Municipio, veniva riscontrata una sostanziale opacità in relazione a determinati procedimenti amministrativi, bandi e gare pubbliche, che vedevano come protagonisti taluni personaggi riconducibili al clan Spada.

Nel corso dell’analisi venivano anche considerate tutte quella situazioni anomale che potevano favorire o meno tale infiltrazione; in tal caso veniva valutato se queste condizioni di contorno che favorivano il condizionamento, fossero strumentalizzate, o fossero artatamente poste in essere. Ad esempio uno degli interrogativi che si è posta la Commissione d’accesso è stato quello cercare di capire per quale ragione il regolamento degli acquisti in economia, che pure era stato predisposto dagli uffici competenti, da almeno un anno giaceva in Assemblea Capitolina in attesa di essere approvato.   

A seguito delle verifiche è stato preso atto di come in alcuni Municipi, e sentitamente nel Decimo, la pervasività dell’ organizzazione indagata era tale da richiedere misure più drastiche, quali appunto lo scioglimento della giunta municipale e la nomina di un Commissario prefettizio a capo del Municipio.

Facendo riferimento ai procedimenti amministrativi indicati dall’ordinanza, l’esame si è in seguito esteso anche ad altri atti amministrativi, appartenenti sia agli stessi settori che ad altri.

Tra le criticità più frequentemente riscontrate vi è stato il ricorso a procedure negoziate senza bando, oltre agli affidamenti diretti ed alle somme urgenze. In particolare è stato osservato il ripetersi di uno medesimo schema, che per il suo carattere ricorrente è stato denominato copione. In base ad esso, nelle procedure negoziate senza bando il Responsabile di Procedimento, che è colui che individua le imprese da invitare, almeno cinque, per presentare l’offerta, si rapportava sempre alle stesse imprese fra loro collegate, ovvero a cooperative sociali appartenenti allo stesso consorzio.

Nello specifico ci si riferisce alle cooperative 29 giugno ed Eriches 29, il cui nome ricorreva in maniera più frequente delle altre.

In questo modo il RUP esercitava la sua massima discrezionalità.

E’ interesse della stazione appaltante che le cinque imprese invitate abbiano non soltanto i requisiti tecnici e morali per poter svolgere l’attività per la quale sono stati invitati, ma che abbiano anche le capacità per poterlo fare, e che soprattutto siano tra loro in concorrenza, in modo tale da poter utilizzare tale strumento in favore della stazione appaltante, evitando così accordi spartitori o la formazione di cartelli. Dunque il dirigente chiamato ad assolvere il ruolo di RUP dovrebbe invitare le cinque ditte seguendo determinati criteri, tra i quali anche l’indagine di mercato.

Il copione che invece veniva rappresentato in occasione di un’affidamento era quello in base al quale venivano invitate sempre le stesse imprese, mostrando in tutta la sua evidenza il carattere anomalo dell’affidamento stesso. Bastava una semplice visura camerale per fare emergere tale anomalia, anomalia che, pur non individuando una condotta illecita, mostrava quanto meno un comportamento negligente da parte del dirigente Responsabile.

Da questo punto di vista è stato riscontrato un accordo di tipo spartitorio, soprattutto nell’area delle politiche abitative, tra il consorzio di cooperative Eriches 29, ed il gruppo di cooperative afferenti all’Arciconfraternita del S.S. Sacramento del Trifone.

Dunque in determinati settori venivano individuati soggetti economici dominanti, e ciò avrebbe dovuto mettere in guardia il comune a prescindere dalla presenza o meno di comportamenti criminali,  insinuando quanto meno il sospetto della presenza di una collusione (cartello).

Altra anomalia era data dal ricorso molto frequente all’affidamento diretto, che per legge è consentito solo per gare il cui valore non superi i 40 mila euro. Se  in un settore si registrano appalti dello stesso tipo il cui valore sommato supera le centinaia di migliaia di euro, ecco che si delinea, in maniera evidente, una anomalia in quanto sarebbe stato possibile accorpare tali gare superando però il valore complessivo dei 40 mila euro, e quindi anche le condizioni essenziali per poter ricorrere ad un affidamento diretto.

Un’altra anomalia frequentemente riscontrata era quella che individuava in capo alla stessa persona il doppio ruolo di Responsabile Unico di Procedimento e di direttore in fase di esecuzione del contratto.

Non si tratta di per se di un comportamento illecito, fintanto che il   contratto rimane all’interno della soglia dei 140 mila euro di valore dell’affidamento. Ciò evidenziata, tuttavia, come tale pratica fosse una delle conseguenze derivanti dall’estremo frazionamento degli appalti.

Sia nel 2012 che nel 2013 il bilancio di previsione, sia l’annuale che il triennale, è stato approvato in ritardo rispetto ai tempi previsti; in particolare il 2013 è stato l’anno nero per il bilancio di Roma Capitale.  Questo perché il previsionale 2013 è stata approvato solo a fine novembre, inizio dicembre, e tutto l’ esercizio è stato gestito in regime provvisorio.

Per tale ragione non è stato possibile approvare il bilancio di assestamento. In tale situazione di straordinarietà la Corte dei Conti ha sostenuto la necessità di seguire un minimo di attività di programmazione attraverso i bilanci triennali approvati negli esercizi precedenti. Tali indicazioni venivano puntualmente disattese dalla giunta in carica, la quale preferiva adottare il criterio del frazionamento delle gare e quello della somma urgenza.

Tra le anomalie rilevate, vi era l’assenza di un regolamento relativo agli acquisti in economia. Il regolamento attuale infatti, che non riguarda nemmeno gli acquisti in economia ma i contratti, risale agli anni ’90. Tale vuoto normativo ha lasciato i dirigenti privi di una procedura in materia di acquisti in economia, previsti dall’art. 125 del TUEL a patto di avere delle norme attuative specifiche.

Questo risultava molto grave vista la presenza dell’altra anomalia   data dal fatto che normalmente i dirigenti non adottavano la determinazione a contrarre.

Quest’ultima, infatti, prevede l’obbligo di esplicazione dei criteri che hanno spinto all’adozione di una determinata procedura, oltre ai motivi che hanno orientato il RUP ad invitare a gara un dato operatore piuttosto che un altro. Altra stranezza rilevata è stata l’individuazione di un numero particolarmente elevato di affidamenti diretti rispetto alla media del settore, laddove l’analisi effettuata era fondata su singole aree. In taluni di queste infatti, fatta 30 la media riscontrata, gli affidamenti diretti erano pari a 70-80.

In ordine al controllo espletato dall’amministrazione, è stato riscontrato come esso fosse sostanzialmente inadeguato rispetto alle reali necessità; di fatto, soltanto le procedure che passavano per l’evidenza pubblica non erano sottoposte a controllo da parte dell’ufficio contratti. C’era poi un controllo successivo, per quanto riguarda gli appalti concessi dalle Direzioni del Comune di Roma, ma era limitato ai soli affidamenti che superavano la soglia dei 200 mila euro. In tal modo veniva tollerato il fenomeno dell’artificioso frazionamento, che di fatto sfuggiva a qualsiasi forma di controllo.

In pratica da parte di Roma Capitale non è mai stata annullata alcuna gara in regime di autotutela; solamente una è stata annullata, sul verde pubblico, ma solo a seguito dell’insediamento della Commissione.

In ordine ad un possibile nesso tra l’assenza di un’attività di programmazione e la creazione artificiosa della somma urgenza, funzionale alla procedura dell’affidamento diretto, è stato riscontrato dalla Commissione come questi due ambiti procedessero in maniera parallela. L’assenza di una programmazione e l’abitudine a presentare bilanci tardivi, di fatto, creava le condizioni per l’attivazione della procedura di somma urgenza, per la quale non è necessario assumere un preventivo impegno contabile, ed è prevista la possibilità di affidamento diretto. Conseguentemente, anche in assenza di un bilancio, è possibile adottare misure senza alcuna programmazione ne controllo. (cm)

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